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粮食问题被叙利亚内外各方势力当成了“武器”

叙利亚战争已持续10年,大国间博弈、利益集团之间的对抗以及叙政府和反政府力量之间的斗争,使得政治解决叙利亚问题仍处于美好的愿景之中,而由政治危机持续蔓延所引发的粮食危机也在加剧这个国家的动荡与不安。

自2011年叙利亚战争爆发以来,叙粮食危机随政治局势的恶化呈螺旋式上升,导致其在供应、获取、有效利用和稳定性等粮食安全的四个维度上都面临严重问题。据联合国粮农组织数据显示,叙利亚当前共有900多万人面临粮食不安全问题,重度粮食不安全者甚至可能因长期缺粮而丧失生命。诚然,自然因素和人为因素都是粮食危机的诱因,但对叙利亚而言,气候干旱等自然因素仅处于次要地位,由战争造成的经济衰败、美国的经济制裁和非人道主义政策、利益集团间的博弈以及卫生危机的外溢,才是叙利亚粮食危机产生的重要原因。

战争持续化,叙利亚闹粮荒

据中国商务部发布的《国别(地区)指南:叙利亚2020》显示,在叙利亚危机爆发之前,农业占该国国内生产总值的26%,是中东地区主要的农产品出口国,其中小麦年均产量480万吨,出口约200万吨;棉花年均产量90万吨,出口约40万吨;豆类年均产量24万吨;果蔬年产85万吨。但战争的爆发打破了原有的政治生态,使叙利亚农业经济遭受重创,导致农业占国内生产总值的比例下降至20%,且小麦产量从未超过危机前的水平。

一方面,国内局势动荡加剧人口外迁,土耳其、黎巴嫩、约旦、伊拉克和埃及等国成了叙利亚难民的主要去处。这导致农田荒芜无人耕种、农业基础设施老旧无法更新以及粮仓受损等一系列问题,既严重制约了叙利亚粮食产量的提升,也削弱了其粮食储藏能力。即便叙外迁农户开始返乡,但恢复粮食生产尚需时日,使得叙利亚人民面临严重的粮食供给不足。

另一方面,冲突恶化了叙利亚国内局势,造成其对海外投资者的吸引力持续下降,世界银行《2020年营商环境报告》所统计的全球190个经济体中,叙利亚排在第176位,其经济发展缺乏坚实的物质保障,导致叙国内85%的人生活在国际贫困线以下,失业率从2014年的14.9%增长至2017年的53%。加之货币贬值(从2019年的515叙磅兑1美元跌至2020年8月的1257.5叙磅兑1美元)和国际粮价居高不下(2020年12月粮食价格指数与2019年11月相比,平均上涨19.9%),极大地削弱了叙利亚人民的购粮能力,使得其在粮食获取维度上存在严重的粮食不安全感。同时,受收入水平的限制,贫困家庭只能尽力解决温饱问题,没有额外的资金用于调节膳食营养,造成约9万多名叙利亚儿童存在营养不良问题。

焦土政策、“经济战”,美国不断给伤口撒“盐”

在俄罗斯等国的支持下,叙利亚阿萨德政府在战场上节节胜利,逐渐收复失地,但同时,美国特朗普政府对其打击也愈发严厉。2020年,美国再次挥动“经济大棒”,以叙总统阿萨德侵犯人权为由通过了《叙利亚平民保护法》,也即《凯撒法案》,其目的在于制裁所有给予叙利亚政府帮助的域外实体和个人,以期通过切断经济外援来遏制阿萨德政府,这如同往叙利亚早已溃烂的“经济伤口”上持续撒“盐”,更加恶化了大马士革的经济形势,其结果非但没有保障叙利亚人民的生存权和发展权,反而加重了其生存压力。

此外,在2020年5月,叙利亚夏粮收获之际,美国及土耳其对叙利亚实施了“焦土政策”,通过武装直升机向叙东北部、北部等多个省区的农田投放燃烧弹,导致上百万亩即将收获的农田毁于一旦,小麦产量受损,这不仅削减了叙政府的经济来源,也切断了叙人民获取粮食的渠道,扩大了饥饿人群。

当前,粮食进口和食品补贴是叙政府解决国内粮食供不应求和粮价高涨的主要途径,但美国的经济制裁和非人道主义政策的实施,无疑加重了大马士革应对粮食危机的经济压力。一方面,国内粮食产区受损削减粮食供给量,政府将增加粮食进口以弥补消费差量,但在经济发展始终处于下行的背景下,每多进一顿粮食都意味着政府所承担的经济压力加重。另一方面,食品补贴政策实施的初衷是抑制粮食价格上涨,打击黑市商人的不法行为,但经济制裁造成叙利亚通货膨胀率持续上涨,推高了补贴食品的价格,这将倒逼政府提高补贴金额,以稳定国内市场,但同时也增加了国家财政开支。

无论是新一轮的经济制裁,还是焦土政策的实施,其实质都是通过对大马士革发动“经济战”,打击阿萨德政府对叙利亚的统治,二者都直接制约了叙利亚政府应对粮食危机的能力,导致粮食供需矛盾日益尖锐,民不聊生。

内斗叠加疫情,粮食危机雪上加霜

粮食在叙利亚国内利益集团的对抗中逐渐呈现出“政治化”和“武器化”特征,即粮食已不再仅仅是解决人民温饱问题的基本资源,更是各方势力企图遏制对手的权力武器。面对叙政府军在正面战场频频获利,其反对者试图发动“粮食战争”,以期从非军事领域牵制阿萨德政权。

叙利亚东北部是其主要的产粮区,但同时也是急需粮食援助的地区,一是因为该地区长期是各方势力较量的主战场,粮食生产缺少稳定的社会环境,二是因为该地区被美国所支持的叙利亚库尔德武装所控制,为配合美国对叙经济打击并增强与阿萨德对抗的实力,叙库尔德武装阻止当地农民向叙利亚政府售粮,以期削弱其粮食获取力和仓储力,进而打击阿萨德政府的执政能力并削弱叙政府军在作战中的资源保障。

2020年,新冠肺炎疫情的暴发引起了全球粮食紧张,部分粮食出口国纷纷宣布实施“出口限制”政策,加之运输业受阻,使得全球粮食供应链遭受冲击,导致多数“进口依赖型”国家,尤其是战乱国家的粮食体系变得更加脆弱,这在叙利亚表现得尤为明显。在联合国粮农组织和世界粮食计划署联合发布的预警报告中,叙利亚被列为疫情之下重度粮食不安全的热点国家,预计新冠疫情持续蔓延将使叙利亚粮食不安全人数再增加200万,这主要是由两方面原因所致。其一,在政府层面,新冠疫情的传播将使叙利亚面对“经济持续恶化—购粮负担加重—粮食供应受限”的现实境遇;其二,在民间层面,农业是叙利亚农民重要的物质来源,但受疫情影响,叙利亚的小农户和畜牧业生产者的经济收入会因运输成本的增加和饲料费用的上涨而受到冲击,在粮价居高不下的背景下,将降低这些家庭和个人的粮食购买力和抗风险能力。

人祸不息,饥荒难止

面对愈演愈烈的粮食危机,阿萨德政府已在耕地开垦、运输线路恢复、资金投入、农产品外销等方面采取了多项措施。例如,据叙利亚农业部2020年9月16日发布的数据显示,叙已收获开心果总产量的80%,并向加拿大、欧盟、德国和一些阿拉伯国家出口了556吨。同时,中国、俄罗斯、阿联酋等多国也积极响应联合国粮农组织和世界粮食计划署等国际机构的号召,向叙利亚难民捐助粮食和物资,以期减缓粮食危机对叙社会发展和民众生存的冲击。

但战争持续化、美国制裁加紧和新冠疫情蔓延等因素的叠加,导致上述举措难以从根本上解决叙粮食安全问题。《2020年世界粮食危机报告》显示,叙利亚大麦产量虽有所提高,但主粮小麦产量并未显著提升,仍需进口约180万吨以满足国内需求。

对于现代社会而言,饥荒主要是人祸而非天灾所致,战争与冲突的悲剧也只能由人民来承担,叙利亚粮食危机的爆发就是最好的例证。粮食安全与和平发展处于彼此依赖和相互影响的统一体之中,国家稳定是确保粮食生产的前提,充足的粮食供应是国家长治久安的保障。持续十年的叙利亚危机使政府丧失了执政根基,而由此引发的粮食危机也在持续蔓延,并逐渐成为影响社会稳定的主要因素。从当前叙利亚国内那弥漫的硝烟、轰鸣的战机和狼藉的土地中,我们仿佛看到了那些正在拼命寻找食物的孩子,仿佛听到了婴儿嗷嗷待哺的哭声,仿佛感受到了这场危机带给叙利亚人民的那份痛苦与沉重。

(作者系上海政法学院政府管理学院讲师)

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